• kreatywne
    rozwiązania
  • najlepsza
    strategia
  • szybkość
    działania

Inwestycje budowlane na nieruchomości zabytkowej

zdjęcia Agnieszka Gawłowska

Agnieszka Gawłowska  radca prawny             autorka bloga

Prowadzenie robót budowlanych na zabytku

Prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga spełnienia szczególnych warunków. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż jakiekolwiek prace przy nieruchomości wpisanej do rejestru mogą prowadzić osoby, które legitymują się odpowiednim kwalifikacjami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa wskazuje szereg prac, których wykonanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do tych prac zalicza się m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, prowadzenie badań konserwatorskich, architektonicznych czy też archeologicznych. W dzisiejszym artykule chciałabym omówić procedurę uzyskiwania takiego pozwolenia oraz skutki wykonywania prac przy zabytku bez wymaganego pozwolenia.

Przedmiot ochrony

Art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma na celu ochronę nieruchomości oraz zabytków wpisanych do rejestru. Zgodnie z legalną definicją nieruchomość zabytkowa to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będący dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie prac wymagają te prace, które są wykonywane na zabytku wpisanym do rejestru. Należy zwrócić na to uwagę, bowiem zabytki, które nie zostały objęte ochroną konserwatorską w postaci wpisu do rejestru zabytków nie wymagają pozwolenia konserwatorskiego. Samo uznanie nieruchomości za zabytkową jest dość ocenne.

Wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty i bryły budynków, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy a także wygląd elewacji (Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 188/14). Natomiast wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza wpis obszarowy, co z kolei oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty.

Strony postępowania o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 36 ustawy 

Postępowanie o wydanie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Krąg osób biorących udział w postępowaniu określają przepisy prawa materialnego, tj. np. prawo budowlane, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie o wydanie postanowienia zezwalającego na wykonywanie prac, o których mowa w art. 36 jest specyficznym postępowaniem. Bowiem procedura ta, nie służy ochronie interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich w stosunku do zabytku, a ma na celu ochronę konserwatorską samego zabytku. W związku z powyższym, co do zasady stroną tego postępowania jest jedynie wnioskodawca (osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego). Pozostały krąg stron postępowania organ powinien ustalić na podstawie art. 28 kpa, który wymaga wykazania interesu prawnego (a nie faktycznego).

Właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do zabytku, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich posiada indywidualny interes prawny, nie w powyższej sprawie, lecz w ochronie własnej nieruchomości przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i może go realizować w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), a nie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym to postępowaniu może mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Mogą jednak zaistnieć sytuacje, gdy projektowane prace przy zabytku, na przeprowadzenie których udzielił zezwolenia konserwator zabytków, ingerują w sąsiednią nieruchomość i wówczas należy indywidualnie badać, czy właściciel takiej nieruchomości ma legitymację do bycia stroną postępowania przed konserwatorem (Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2606/13).

Procedura uzyskiwania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków

Aby uzyskać pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku należy złożyć wypełniony wniosek. Formularze wniosku dostępne są na stronie internetowej wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wnioskodawca powinien również dokonać opłaty od wydania pozwolenia w kwocie 82 zł i ewentualnie od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.  Do wniosku należy dołączyć projekt budowlany lub program prac oraz dokument potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku.

Organ ochrony zabytków jest związany żądaniem strony co do zakresu rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić. Analiza organu sprowadza się do kwestii czy możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w taki sposób, że prace te nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków (np. czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa w rozumieniu art. 3 pkt 12 cyt. ustawy).

Decyzja o pozwoleniu na wykonanie prac

Rozstrzygnięcia w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy  wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. W ramach uznania administracyjnego konserwator zabytków każdy przypadek powinien oceniać indywidualnie uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku w tym stanu zabytku i sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania.

Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest postępowaniem autonomicznym, do którego nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 kpa. Pozwolenie to wydawane jest w drodze decyzji, a nie postanowienia tak jak w przypadku uzgodnienia z art. 106 kpa. Powyższe oznacza, iż pozwolenie należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Decyzja WKZ stanowi zagadnienie wstępne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1157/14) uznał, iż: „wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego.”

Decyzja zezwalająca na wykonywanie określonych prac przy zabytku, poza elementami, o których mowa w art. 107 kpa powinna również zawierać określenie terminu wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia nałożonego na stronę na mocy tej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem, termin ten stanowi jeden z elementów osnowy decyzji. Brak określenia terminu ważności pozwolenia powoduje, iż uprawnienie adresata decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, czasowe, staje się bezterminowe i wymyka się kontroli organów konserwatorskich co do realizacji robót budowlanych wykonywanych w otoczeniu zabytku.

Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków 

Jak już wspomniałam powyżej, pozwolenie na prowadzenie robót przy zabytku czy też w otoczeniu zabytku należy uzyskać przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Żaden inny dokumenty, pismo określające warunki zabudowy dla inwestycji czy też dziennik budowy świadczące o tym, że zgoda taka, na określonym etapie procesu inwestycyjnego została udzielona inwestorowi, nie mogą zastąpić zgody konserwatora zabytków, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy.

W ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. Wobec powyższego, w razie naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy.

Sankcją za wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu jest wydanie przez organ decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo nie wpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stanowisko to powinno zostać wyrażone w formie decyzji.

Odstąpienie od warunków pozwolenia udzielonego na roboty budowlane

Uwagi zawarte w poprzednim akapicie odnoszą się również do wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Na gruncie prawa budowlanego można wyróżnić odstąpienia od projektu budowlanego istotne oraz nieistotne. Nieistotne są to takie odstąpienia, które zmieniają projekt w niewielkim stopniu, a roboty budowlane mogą być realizowane z takimi niewielkimi zmianami. Zmiany nieistotne nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę. Inaczej jest przy inwestycji prowadzonej na nieruchomości zabytkowej. Bowiem każde odstąpienie od warunków pozwolenia udzielonego na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, wymagające tej zgody należy kwalifikować jako istotne. Dokonanie przez projektanta kwalifikacji odstąpienia jako nieistotnego podlega wyłącznie ocenie organu nadzoru budowlanego.

Generalny Konserwator Zabytków może wzruszyć ostateczną decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych

Zmiana ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami z dnia 22 czerwca 2017 r. wprowadziła nowe uprawnienia Generalnego Konserwatora Zabytków. Na mocy nowelizacji Generalny Konserwator Zabytków zyskał uprawnienie do wzruszania ostatecznych decyzji wydawanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ustawy. Nowa regulacja może budzić pewne wątpliwości. Rodzi się bowiem pytanie czy nowe przepisy, które miały na celu wzmocnienie ochrony zabytków nie przyniosą przeciwnego skutku. Co w sytuacji gdy inwestor wykonał już prace na zbytku na podstawie ostatecznej decyzji WKZ, a następnie decyzja ta zostanie uchylona przez GKZ? Czy konsekwencje tych działań będzie ponosił inwestor?

W mojej ocenie, literalne brzmienie przepisu, a w szczególności zwrot jeżeli realizacji działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby pozwala na stwierdzenie, że Główny Konserwator Zabytków będzie mógł uchylić lub zmienić decyzję jedynie w stosunku do wykonywanych na zabytku prac, badań, robót albo jeszcze w ogóle nie rozpoczętych. Co oznacza, że jeżeli czynności, które wymagają pozwolenia, o których mowa w art. 36 zostały już wykonane to Główny Konserwator Zabytków nie będzie mógł już takiej decyzji uchylić lub zmienić.

Moim zdaniem, wobec braku dostatecznego i pełnego uzasadnienia do nowelizacji, niecelowym byłoby wprowadzenie takiej regulacji, która pozwalałaby Generalnemu Konserwatorowi Zabytków na uchylenie lub zmianę decyzji o pozwoleniu na, np. wykonanie robót budowlanych w każdej sytuacji, nawet po jej wykonaniu. A tym bardziej niecelowym byłoby na skutek uchylenia lub zmiany tych przepisów żądać przywrócenia stanu poprzedniego, w szczególności mając na uwadze, że czynności te dotyczą zabytków, a więc pozwolenia na prace przy zabytku muszą być wydawane z dużą rozwagą, tak aby zachować jego walory historyczne i estetyczne. Należy pamiętać, że nie można mówić o wykonaniu robót budowlanych bez podstawy prawnej, gdy zostały one dokonane na podstawie decyzji o pozwoleniu, która następnie została uchylona. Ustawa o ochronie zabytków przewiduje sytuacje, w których wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Są to sytuacje, które zostały omówione powyżej (prace wykonywane bez wymaganego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu).

Regulacja pozwalająca Generalnemu Konserwatorowi Zabytków na zmianę lub uchylenie decyzji powinna być stosowana wyjątkowo, jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pierwszeństwo powinna mieć zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Podkreślenie wymaga, że GKZ będzie mógł podjąć taką decyzję działając w ochronie dobra zabytku, czyli wtedy gdy realizacja działań określonych  w pozwoleniu spowodowałaby uszczerbek dla wartości zabytku, uszkodzenie lub zniszczenie albo niewłaściwe korzystanie z zabytku.

Powstaje jednak pytanie co w sytuacji gdy decyzja zostanie uchylona a prace, badania czy roboty są już w znacznej mierze wykonane. Ustawa w obecnym kształcie nie przewiduje „procedury naprawczej”, która pozwoliłaby załatać luki po uchylonej decyzji. Oczywistym wydaje się, że inwestor będzie musiał uzyskać nową decyzję albo też zupełnie zaprzestać działań na zabytku, które miał wykonywać. Należy jednak mieć na uwadze, że rolą organów ochrony zabytków jest przeprowadzanie każdorazowo dogłębnej analizy, czy planowane roboty nie naruszą zabytku, czy są dla niego bezpieczne, pozwolą na zachowanie go w całości, poprawią jego kondycję, uwydatnią walory historyczne i estetyczne. Gdy organy będą działały rzetelnie i starannie nie powinno dochodzić do sytuacji, w której organ wyższej instancji uchyli czy zmieni ostateczną decyzję.

W sytuacji gdy jednak dojdzie do sytuacji, w której GKZ skorzysta ze swojego nowego uprawnienia i w konsekwencji uchyli decyzję o pozwoleniu powstaje pytanie kto będzie ponosił odpowiedzialność za takie działanie organów. Nie trudno przecież wyobrazić sobie taką sytuację, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia zacznie organizować sobie procedurę wykonywania czynności, na które uzyskał pozwolenie i w tym celu zakupi niezbędne materiały, podpisze umowę z wykonawcą. Ustawa niestety tego nie reguluje, a ewentualne roszczenia można wywodzić z przepisów ogólnych kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, należy podkreślić, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu, na podstawie której zostały już wykonane pewne czynności wiążą się daleko idącymi konsekwencjami.

Należy również podkreślić, że GKZ będzie mógł uchylić lub zmienić decyzję po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej. Zatem decyzja ta powinna być przemyślana, w szczególności pod kątem zasadności uchylenia lub zmiany, a także jaki bezpośredni skutek decyzja o uchyleniu lub zmianie będzie wywierała na zabytek. Kolejną istotną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest to, że w przypadku gdy GKN podejmie wątpliwości co do decyzji wydanej przez WKZ i będzie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia lub zmiany tej decyzji to GKN będzie mógł wstrzymać wykonanie pozwolenia. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia wygasa po upływie 3 miesięcy, jeśli GKN nie wyda decyzji o uchyleniu lub zmianie tego pozwolenia.

Na marginesie, należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie nowych przepisów o zmianie lub uchyleniu ostatecznych decyzji nie są niczym nowym w polskim prawodawstwie. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 ustawy wydawane są w formie decyzji, a ostateczne decyzje mogą być wzruszone na podstawie przepisów kpa za pomocą nadzwyczajnych środków zaskarżenia jakimi są wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem problem wzruszania ostatecznych decyzji jest już znany.

Nowelizacja ustawy dotknęła również innych kwestii, o czym można przeczytać tutaj. Należy wskazać, że choć zmiana przepisów była potrzebna w wielu kwestiach budzi wątpliwości. Praktyka pokaże w jaki sposób przepisy będą interpretowane.

Agnieszka Gawłowska

radca prawny

Copyright © 2017 Kancelaria Radcy Prawnego Agnieszka Gawłowska. All rights reserved.