Cel nowelizacji
Głównym celem wprowadzenia zmian w obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: kpa) jest zapobieżenie przewlekłości postępowania, której z pewnością doświadczył każdy kto budował dom czy też próbował uzyskać koncesję. Skutkiem wydłużającego się postępowania jest konieczność wstrzymania dalszej inwestycji lub podjęcia innego określonego działania. Co prawda, dotychczasowy kpa określał terminy załatwienia sprawy wskazując w art.35, że organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, natomiast w przypadku spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie miesiąca, zaś spraw skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Jednak wskazane terminy są jedynie terminami instrukcyjnymi, których organy administracyjne nie szczególnie przestrzegają. Oczywiście na przewlekłość postępowania przysługuje skarga na bezczynność organu czy też skarga na przewlekłość postępowania, jednak jasno trzeba stwierdzić, że te środki zaskarżenia powinny być wykorzystywane jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a nie być podstawowym środkiem przymusu dla organu, który terminy załatwiania spraw powinien znać i ich dotrzymywać. Kolejną ważną kwestią przyświecającą nowelizacji był „nadmierny formalizm oraz rygorystycznie postrzegana władczość”, co powodowało, że i tak większość decyzji zaskarżana była do sądu administracyjnego. Brak było również procedur uproszczonych, w których mogłyby być załatwiane sprawy mniej skomplikowane pod względem prawnym i faktycznym. Mając na względzie poprawę jakości rozstrzygnięć oraz szybkości załatwiania spraw opracowano zmiany kodeksu postępowania administracyjnego.
Co się zmienia?
Zmianie ulega szereg przepisów dotyczących zasad procedowania przez organy administracyjne. Zostały dodane nowe zasady ogólne, których założeniem jest partnerskie podejście do obywateli oraz zmniejszenie restrykcyjności załatwiania spraw. Zapewne nie raz słyszeliśmy jak Pani Grażyna z urzędu miała zły dzień czy też nie chciało się jej zrobić tego czy tamtego. Być może nie do końca była to wina Pani Grażyny, a obowiązujących przepisów, które były dość rygorystyczne i nie dawały zbyt dużego pola do manewru. W związku z powyższym, do kodeksu wprowadzono wiele zmiany w zakresie zasad postępowania administracyjnego takich jak: przyjazna interpretacja prawa (in dubio pro libertate), która ma za zadanie ograniczyć ryzyko obciążania strony skutkami niejasności przepisów, obowiązek współdziałania ze sobą organów administracji w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przy ograniczeniu nadmiernego formalizmu, zasada bezstronności czy też równego traktowania. Bardzo istotną zasadą, która pojawiła się w kodeksie jest zasada proporcjonalności, z której wynika powinność utrzymania równowagi między niekorzystnymi skutkami decyzji dla jednostki a celami, które są realizowane. Brak tej zasady powodował niejednokrotnie nakładanie kar na obywateli w rażąco wygórowanej wysokości, jak np. kary wymierzane za wycinkę drzew bez zezwolenia czy budowę obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę. W znowelizowanym kodeksie znalazła się również zasada pewności prawa polegająca na nieodstępowaniu przez organy od utrwalonej praktyki. Innymi słowy, od teraz organy będą zobowiązane do rozstrzygania tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób i nie zaskakiwanie obywateli nowymi praktykami. Takie postępowanie znajduje swoje uzasadnienie, bowiem strona podejmując określone działanie powinna działać w przekonaniu, że przedsiębrane czynności pozostają zgodne z prawem, i nie zostanie obciążona niekorzystnymi skutkami prawnymi decyzji, których nie mogła przewidzieć w chwili podejmowania czynności. Oczywiście organ będzie mógł odstąpić od utrwalonej praktyki, ale jedynie z ważnych przyczyn, a odstąpienie to będzie wymagało każdorazowo szczegółowego uzasadnienia. Kolejną istotną zmianą jest nowelizacja art. 15 kpa, która wskazuje, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zmiana ta była podyktowana doprowadzeniem treści przepisy do stanu zgodnego z rzeczywistością, bowiem przepisy prawa znają takie procedury, które umożliwiają zaskarżenie decyzji organu I instancji od razu do sądu czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek odwoławczy. Do kodeksu wprowadzono również definicję prawomocności decyzji. Wiele osób, a nawet organy administracyjne, mylą ostateczność decyzji administracyjnych z jej prawomocnością. Zgodnie z wprowadzoną definicją, decyzja jest prawomocna, jeżeli nie można zaskarżyć jej do sądu (z uwagi na przepis szczególny, który wyłącza zaskarżalność decyzji, upływ terminu do zaskarżenia czy też w sytuacji gdy dana decyzji została już poddana kontroli sądowej).
Dotychczasowy kodeks postępowania administracyjnego znał dwa środki przeciwdziałania nierozstrzygania spraw w terminie: zażalenie na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wiele osób pewnie się zastanawia po co są dwa środki w zasadzie na to samo uchybienie i czym się to właściwie różni. Nowelizacja kpa wprowadza legalną definicje tych dwóch środków wskazując, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy sprawy nie załatwiono w terminie wskazanym w kodeksie, natomiast z przewlekłością wtedy gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, np. w sytuacji gdy organ przeprowadza kolejne dowody, które w rzeczywistości nie przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy, a jedynie przedłużają postępowanie. Od dzisiaj środki te nie są już zażaleniem a ponagleniem organu. Dalsze zmiany w tym zakresie to usprawnienie procedury rozpoznania ponaglenia, wprowadzenie obowiązku pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia, w sytuacji, o której mowa w art. 36 § 1 k.p.a. oraz usunięcie wątpliwości co do terminu, w jakim można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zmiany dotknęły również postępowanie dowodowe. Nowy art. 79 a nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona będzie miała teraz możliwość nie tylko zapoznać się z aktami sprawy, ale również przedstawić nowe dowody, które pozwolą na wydanie korzystnej dla niej decyzji. Dotychczas strona nie wiedziała o konieczności złożenia dodatkowych dowodów, a o ich konieczności dowiadywała się dopiero z niekorzystnej dla niej decyzji. Nowe dowody były składane przed organem odwoławczym, co powodowało niepotrzebne wydłużenie postępowania. Wprowadzono również zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Zasada ta będzie miała zastosowanie w sytuacji gdy po przeprowadzeniu wnikliwego i wyczerpującego postępowania pozostaną jeszcze jakieś niejasności lub wątpliwości, które organ będzie musiał rozstrzygnąć na korzyść strony.
Wprowadzono nową instytucję w ramach postępowania administracyjnego, tj. mediację. Celem wprowadzenia tej instytucji już na etapie postępowania administracyjnego było m.in. ustalenie zapatrywań stron na rozstrzygnięcie sprawy, podjęcie próby wyjaśnienia niejasności oraz zapobieżenie wszczynania postępowań sądowoadministracyjnych.
Ustawodawca wprowadził do kodeksu fikcję pozytywnego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, tzw. milczące załatwienie sprawy. Instytucja ta polega na uznaniu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający w całości żądanie strony w przypadku gdy organ nie wypowie się w sprawie w ustawowym terminie. Oczywiście, żeby nie było zbyt bajecznie milczące załatwienie sprawy nie zawsze będzie miało zastosowanie, a jedynie w przypadkach, w których będzie tak stanowił przepis prawa materialnego. Innymi słowy, to ustawodawca w konkretnych ustawach określi czy instytucja ta będzie miała zastosowanie w danej sprawie czy też nie.
Mając na uwadze ekonomikę procesową ustawodawca postanowił wprowadzić nowy art. 127 a, zgodnie z którym strona może zrzec się prawa do odwołania. Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania można wnieść dopiero po rozpoczęciu biegu terminu dla odwołania. Zatem nie będzie możliwe zrzeczenie się prawa do odwołania w trakcie postępowania przed organem I instancji nijako „na przyszłość”. Skutkiem złożenia tego oświadczenia przez wszystkie strony postępowania jest prawomocność decyzji i tym samym zakończenie postępowania, co oznacza, że strony nie będą mogły jej zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Kolejną istotną zmianą jest próba ograniczenia liczby zapadających rozstrzygnięć kasatoryjnych (uchylających decyzję). Obecnie, zgodnie z brzmieniem art. 138 §2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nowa treść art. 136 kpa pozwoli na przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż było to możliwe pod rządami poprzedniego brzmienia tego przepisu. Jednak warunkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji jest zgodny wniosek wszystkich stron. Chodzi tu o postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taka zmiana przepisu ma na celu umożliwienie organowi drugiej instancji merytorycznego załatwienia sprawy nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku zaś, gdy organ pierwszej instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa organ odwoławczy powinien w decyzji kasatoryjnej zawrzeć wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wskazanie błędów w tym zakresie pozwoli uniknąć ich powielenia po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji.
Istotnym novum jest wprowadzenie postępowania uproszczonego dla określonych kategorii spraw. Maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym będzie wynosił 30 dni. Postępowanie uproszczone cechuje przede wszystkim mocno ograniczone postępowanie dowodowe, które w zasadzie będzie polegało na przeprowadzeniu dowodów zgłoszonych przez strony w chwili wszczęcia postępowania. Postępowanie to jest zarezerwowane dla spraw nieskomplikowanych, nie wymagających pełnego postępowania dowodowego. Możliwe jest złożenie podania na formularzu urzędowym, w którym wskazuje się istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności niepowołane w formularzu, a zgłoszone przez stronę później organ będzie brał pod uwagę, tylko wtedy jeśli okoliczności te są istotne dla wyniku postępowania, a ich uwzględnienie nie doprowadzi do przedłużenia postępowania. W przypadku gdy uwzględnienie nowych okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a ich uwzględnienie spowoduje przedłużenie postępowania organ administracji będzie prowadził tę sprawę w dalszym ciągu w trybie „zwykłym” z pominięciem przepisów dotyczących postępowania uproszczonego.
Ustawodawca (ku uciesze wszystkich!) zdecydował się do uregulowania kwestii dotyczących nakładania i wymierzania kar pieniężnych. Dotychczas było tak, że ustawy określały co stanowi naruszenie prawa i jaka grozi za to sankcja. Przepisy zarówno prawa materialnego, jak i kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały możliwości różnicowania wysokości nakładanych kar, możliwości odstąpienia od kary w szczególnych sytuacjach czy też zastosowanie jakichkolwiek ulg. Dodany art. 189 d kpa wskazuje jakie okoliczności organ administracyjny bierze pod uwagę wymierzając karę. Wprowadzenie tych przepisów ma na celu zagwarantowanie wymierzania kar racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia.
Od kiedy zmiana?
Choć nowelizacja przepisów wchodzi w życie 1 czerwca 2017 r. w postępowaniach już wszczętych i nie zakończonych ostateczną lub prawomocną decyzją obowiązują przepisy dotychczasowe za wyjątkiem przepisów dotyczących postępowania mediacyjnego, które wchodzą w życie od razu.
Agnieszka Gawłowska
radca prawny